破解城乡二元结构-基于广东的实证分析
前言
上篇 理论反思与政策审视
第一章 城乡二元结构的理论源流与制度约束
一 城乡二元结构的理论源流
（一）国外城乡二元结构理论的缘起和发展
（二）国内城乡二元结构研究现状
二 我国城乡二元结构的制度约束与城乡分割
（一）制度约束
（二）城乡分割
第二章 广东城乡二元结构的现状及瓶颈
一 广东城乡二元结构的现状与问题
（一）共性问题：“三农”问题突出
（二）珠三角地区的突出问题
（三）东西两翼和粤北山区的主要问题
二 广东缓解城乡二元结构问题的基本做法
（一）总体概况
（二）广州：稳步推动“城中村”改制和“中心镇”建设
（三）深圳：实施“同富裕工程”，推进全面城市化
（四）佛山：组团城市建设下的城乡一体化变革
（五）兴宁：山区“三化”齐头并举
三 进一步缓解广东城乡二元结构的困难与瓶颈
（一）流动人口与农村劳动力素质问题
（二）失地农民的就业意愿与城市认同问题
（三）欠发达地区城市化建设资金短缺与配套政策问题
（四）“村改居”中的利益博弈问题
第三章 广东解决城乡二元结构问题的政策评估
一 广东解决城乡二元结构问题的基本政策
（一）加大财政投入，支持农村发展
（二）进行税费改革，减轻农民负担
（三）鼓励农业产业化经营，完善农业服务体系
（四）改善农村社会服务，建立农村社会保障制度
（五）完善农村城市化的政策设计，推动农村城市化进程
（六）发展县域经济，改善农村经济环境
（七）统筹城乡居民就业，加快农村劳动力转移
（八）改革户籍制度，降低城市化的门槛
（九）改革土地管理制度，确保农民的土地权益
（十）深化粮食流通体制改革，培育市场流通体系
二 现行解决城乡二元结构问题的政策缺陷
（一）对城乡二元结构问题认知不足
（二）政策设计缺乏系统性，资源投入不足
（三）制度创新力度不够
第四章 广东解决城乡二元结构问题的机遇与挑战
一 广东解决城乡二元结构问题面临的机遇
（一）国家宏观政策的调整
（二）省政府高度重视，支持力度大
（三）政府财力雄厚，具备财政条件
（四）进入工业反哺农业的发展阶段，具备了对农业进行支持和保护的能力
（五）进入城市化快速发展阶段，可以有效地转移农村人口
二 广东解决城乡二元结构问题的挑战
（一）解决城乡二元结构问题的制度挑战
（二）解决城乡二元结构问题的其他制约因素
第五章 国内外解决城乡二元结构问题的经验与启示
一 国外统筹城乡发展的经验与教训
（一）发展中国家统筹城乡发展的实践
（二）发达国家统筹城乡发展的实践
（三）国外统筹城乡发展的经验与启示
二 国内解决城乡二元结构问题的模式及经验
（一）国内统筹城乡发展的若干模式
（二）基本做法与主要经验
三 国内外破解城乡二元结构的几点启示
（一）立足自身实际，注重发挥自身优势
（二）加大对农业经济发展的扶持和保护力度
（三）坚持走发展中小城镇的道路
（四）坚持统筹协调，做好规划与管理
（五）坚持以人为本，充分考虑和照顾农民利益
第六章 解决广东城乡二元结构问题的思路与对策
一 观念反思
（一）正确认识城市化与工业化的相互关系问题
（二）正确认识城市化与农村剩余劳动力的转移问题
（三）理性看待户籍制度与城乡二元结构问题的关系
（四）重视城镇化过程中物质形态的一体化与文明形态的二元性问题
二 总体思路
三 对策建议
（一）财税体制改革
（二）农村产权制度创新
（三）劳动与社会保障制度改革
（四）户籍及其相关配套制度改革
下篇 典型探索与专题研究
第七章 佛山市解决城乡二元结构的实践探索之一：农村城市化的政策设计
一 佛山推进农村城市化的政策设计
（一）统筹城乡建设，加强城市规划对城镇化进程的引导
（二）改革户籍制度，实施统一的户籍管理
（三）改革计划生育管理制度，减少城镇化的阻力
（四）深化征地制度改革，维护失地农民的权益
（五）统一城乡就业管理制度，建立农村富余劳动力培训和就业引导机制
（六）完善相关的社会保障制度，消除城市化进程中不确定因素的影响
（七）实施“村改居”工程，推进“城中村”改造
二 佛山城市化政策推进中遇到的障碍及原因
（一）农民对城市化的抗拒
（二）集体资产难以量化处置
（三）失地农民的就业困境
（四）财政资源的约束
（五）政策的联动性不足，集体行动困难
三 佛山推进农村城市化的启示
（一）现有农村城市化政策设计的科学性有待加强
（二）推进农村的城市化面临城乡二元结构的制约
（三）政府需要转变职能，发挥市场机制的作用
（四）地方政府需要正确处理城市化与农业发展的关系
（五）推进农村的城市化，必须坚持科学的发展观
第八章 佛山市解决城乡二元结构的实践探索之二：“村改居”
一 佛山“村改居”的背景分析
（一）佛山城乡二元结构情况
（二）佛山“城中村”问题的困扰
（三）城市化进程中村委会管理模式的困境
二 佛山“村改居”的政策设计
（一）佛山“村改居”的基本情况
（二）佛山“村改居”的具体政策
三 佛山“村改居”的问题分析
（一）“村改居”过程中的利益博弈
（二）佛山“村改居”政策的成效
（三）佛山“村改居”的困境
四 科学推进“村改居”的对策思路
（一）以科学发展观指导“村改居”工作
（二）协调“村改居”各主体间的利益关系
（三）建立有利于“村改居”的制度和政策环境
（四）推动政府职能社会化，从根本上减轻政府负担
第九章 佛山市解决城乡二元结构的实践探索之三： 城乡结合部社区管理
一 佛山城乡结合部社区发展状况与存在问题
（一）佛山城乡结合部社区分布与主要形式
（二）佛山城乡结合部社区的主要特征
（三）佛山城乡结合部社区发展中存在的问题
二 佛山城乡结合部社区发展中存在问题的政府职能因素分析
（一）发展观念偏差
（二）职能重点偏离
（三）职能关系不清
（四）职能方式单一
三 佛山城乡结合部社区发展中发挥政府职能作用的思路与对策
（一）树立科学的城市化观念和社区发展观念
（二）明确政府在城乡结合部社区发展中的角色定位
（三）把握政府推动城乡结合部社区发展的职能重点
（四）理顺职能关系，重构职能载体
（五）转变职能方式，促进社区居民对社区发展的参与
第十章 佛山市解决城乡二元结构的实践探索之四：顺德农村集体土地管理的改革
一 顺德城市化进程中农村集体土地利用管理的历史与现状
（一）城市化初步发展时期的农村集体土地利用管理
（二）城市化快速推进时期农村集体土地利用管理
（三）城市化水平及质量显著提高阶段的农村集体土地利用管理
二 顺德城市化进程中农村集体土地利用管理的问题分析
（一）农业用地减少过快，非农建设用地量过大
（二）土地利用结构不合理，利用效益低
（三）土地闲置量大，闲置时间较长
（四）农民的土地权益受损，农村经济发展趋弱
（五）政府征用地行为不规范，违法用地仍然相当严重
（六）农民与政府在土地利用上的矛盾较大，社会不稳定因素增多
三 顺德城市化进程中农村集体土地利用管理的对策思考
（一）调整行政区划，使城市发展的空间布局更加科学
（二）节约集约利用土地，提高土地利用效益
（三）维护并保障农村集体经济组织和农民的土地权益
（四）保护耕地，保障农业的稳步发展和良好的城市生态环境
第十一章 广州市、深圳市、珠海市“城中村”改造机制比较研究
一 问题的缘起
（一）“城中村”——城乡二元结构体制下的城市独特景观
（二）珠三角“城中村”改造现状
（三）“城中村”改造的难点
二 广州、深圳、珠海的“城中村”改造机制
（一）广州市“城中村”改造机制
（二）深圳市“城中村”改造机制
（三）珠海市“城中村”改造机制
三 广州、深圳、珠海“城中村”改造机制比较分析
（一）政府在“城中村”改造中充当的角色不同
（二）政府和市场的作用不同
（三）珠海市“城中村”的改造取得成效的原因分析
四 “城中村”改造比较研究的启示
（一）历史理性和现实理性相互结合
（二）让利与共赢有机统一
（三）政府与市场间的中庸之道
第十二章 广东省农村土地流转的现状分析与政策建议
一 广东农村土地流转发展状况分析
（一）广东农村土地流转的总体情况
（二）广东农村土地流转的特点
（三）广东农村土地流转中存在的问题
二 广东农村土地流转的约束机制
（一）农村土地流转的产权基础
（二）集体所有制对农村土地流转的影响
（三）外部环境因素对农村土地流转的约束
三 促进广东农村土地流转的政策建议
（一）改革农村土地制度，完善土地流转立法
（二）创造有利于农村土地流转的外部环境
（三）规范地方政府、村委会等特殊主体行为
（四）建立健全农村土地流转市场
附录 广东省解决城乡二元结构问题的部分文件
广东省城镇化发展纲要（粤发[2004]7号）
关于推进城镇化的若干政策意见的通知（粤发[2007]7号）
广东省集体建设用地使用权流转管理办法（草案）（粤府令第[100]号）
广东省城乡居（村）民最低生活保障制度实施办法（粤府令第[52]号）
主要参考文献
后记
上篇 理论反思与政策审视
第一章 城乡二元结构的理论源流与制度约束
一 城乡二元结构的理论源流
（一）国外城乡二元结构理论的缘起和发展
（二）国内城乡二元结构研究现状
二 我国城乡二元结构的制度约束与城乡分割
（一）制度约束
（二）城乡分割
第二章 广东城乡二元结构的现状及瓶颈
一 广东城乡二元结构的现状与问题
（一）共性问题：“三农”问题突出
（二）珠三角地区的突出问题
（三）东西两翼和粤北山区的主要问题
二 广东缓解城乡二元结构问题的基本做法
（一）总体概况
（二）广州：稳步推动“城中村”改制和“中心镇”建设
（三）深圳：实施“同富裕工程”，推进全面城市化
（四）佛山：组团城市建设下的城乡一体化变革
（五）兴宁：山区“三化”齐头并举
三 进一步缓解广东城乡二元结构的困难与瓶颈
（一）流动人口与农村劳动力素质问题
（二）失地农民的就业意愿与城市认同问题
（三）欠发达地区城市化建设资金短缺与配套政策问题
（四）“村改居”中的利益博弈问题
第三章 广东解决城乡二元结构问题的政策评估
一 广东解决城乡二元结构问题的基本政策
（一）加大财政投入，支持农村发展
（二）进行税费改革，减轻农民负担
（三）鼓励农业产业化经营，完善农业服务体系
（四）改善农村社会服务，建立农村社会保障制度
（五）完善农村城市化的政策设计，推动农村城市化进程
（六）发展县域经济，改善农村经济环境
（七）统筹城乡居民就业，加快农村劳动力转移
（八）改革户籍制度，降低城市化的门槛
（九）改革土地管理制度，确保农民的土地权益
（十）深化粮食流通体制改革，培育市场流通体系
二 现行解决城乡二元结构问题的政策缺陷
（一）对城乡二元结构问题认知不足
（二）政策设计缺乏系统性，资源投入不足
（三）制度创新力度不够
第四章 广东解决城乡二元结构问题的机遇与挑战
一 广东解决城乡二元结构问题面临的机遇
（一）国家宏观政策的调整
（二）省政府高度重视，支持力度大
（三）政府财力雄厚，具备财政条件
（四）进入工业反哺农业的发展阶段，具备了对农业进行支持和保护的能力
（五）进入城市化快速发展阶段，可以有效地转移农村人口
二 广东解决城乡二元结构问题的挑战
（一）解决城乡二元结构问题的制度挑战
（二）解决城乡二元结构问题的其他制约因素
第五章 国内外解决城乡二元结构问题的经验与启示
一 国外统筹城乡发展的经验与教训
（一）发展中国家统筹城乡发展的实践
（二）发达国家统筹城乡发展的实践
（三）国外统筹城乡发展的经验与启示
二 国内解决城乡二元结构问题的模式及经验
（一）国内统筹城乡发展的若干模式
（二）基本做法与主要经验
三 国内外破解城乡二元结构的几点启示
（一）立足自身实际，注重发挥自身优势
（二）加大对农业经济发展的扶持和保护力度
（三）坚持走发展中小城镇的道路
（四）坚持统筹协调，做好规划与管理
（五）坚持以人为本，充分考虑和照顾农民利益
第六章 解决广东城乡二元结构问题的思路与对策
一 观念反思
（一）正确认识城市化与工业化的相互关系问题
（二）正确认识城市化与农村剩余劳动力的转移问题
（三）理性看待户籍制度与城乡二元结构问题的关系
（四）重视城镇化过程中物质形态的一体化与文明形态的二元性问题
二 总体思路
三 对策建议
（一）财税体制改革
（二）农村产权制度创新
（三）劳动与社会保障制度改革
（四）户籍及其相关配套制度改革
下篇 典型探索与专题研究
第七章 佛山市解决城乡二元结构的实践探索之一：农村城市化的政策设计
一 佛山推进农村城市化的政策设计
（一）统筹城乡建设，加强城市规划对城镇化进程的引导
（二）改革户籍制度，实施统一的户籍管理
（三）改革计划生育管理制度，减少城镇化的阻力
（四）深化征地制度改革，维护失地农民的权益
（五）统一城乡就业管理制度，建立农村富余劳动力培训和就业引导机制
（六）完善相关的社会保障制度，消除城市化进程中不确定因素的影响
（七）实施“村改居”工程，推进“城中村”改造
二 佛山城市化政策推进中遇到的障碍及原因
（一）农民对城市化的抗拒
（二）集体资产难以量化处置
（三）失地农民的就业困境
（四）财政资源的约束
（五）政策的联动性不足，集体行动困难
三 佛山推进农村城市化的启示
（一）现有农村城市化政策设计的科学性有待加强
（二）推进农村的城市化面临城乡二元结构的制约
（三）政府需要转变职能，发挥市场机制的作用
（四）地方政府需要正确处理城市化与农业发展的关系
（五）推进农村的城市化，必须坚持科学的发展观
第八章 佛山市解决城乡二元结构的实践探索之二：“村改居”
一 佛山“村改居”的背景分析
（一）佛山城乡二元结构情况
（二）佛山“城中村”问题的困扰
（三）城市化进程中村委会管理模式的困境
二 佛山“村改居”的政策设计
（一）佛山“村改居”的基本情况
（二）佛山“村改居”的具体政策
三 佛山“村改居”的问题分析
（一）“村改居”过程中的利益博弈
（二）佛山“村改居”政策的成效
（三）佛山“村改居”的困境
四 科学推进“村改居”的对策思路
（一）以科学发展观指导“村改居”工作
（二）协调“村改居”各主体间的利益关系
（三）建立有利于“村改居”的制度和政策环境
（四）推动政府职能社会化，从根本上减轻政府负担
第九章 佛山市解决城乡二元结构的实践探索之三： 城乡结合部社区管理
一 佛山城乡结合部社区发展状况与存在问题
（一）佛山城乡结合部社区分布与主要形式
（二）佛山城乡结合部社区的主要特征
（三）佛山城乡结合部社区发展中存在的问题
二 佛山城乡结合部社区发展中存在问题的政府职能因素分析
（一）发展观念偏差
（二）职能重点偏离
（三）职能关系不清
（四）职能方式单一
三 佛山城乡结合部社区发展中发挥政府职能作用的思路与对策
（一）树立科学的城市化观念和社区发展观念
（二）明确政府在城乡结合部社区发展中的角色定位
（三）把握政府推动城乡结合部社区发展的职能重点
（四）理顺职能关系，重构职能载体
（五）转变职能方式，促进社区居民对社区发展的参与
第十章 佛山市解决城乡二元结构的实践探索之四：顺德农村集体土地管理的改革
一 顺德城市化进程中农村集体土地利用管理的历史与现状
（一）城市化初步发展时期的农村集体土地利用管理
（二）城市化快速推进时期农村集体土地利用管理
（三）城市化水平及质量显著提高阶段的农村集体土地利用管理
二 顺德城市化进程中农村集体土地利用管理的问题分析
（一）农业用地减少过快，非农建设用地量过大
（二）土地利用结构不合理，利用效益低
（三）土地闲置量大，闲置时间较长
（四）农民的土地权益受损，农村经济发展趋弱
（五）政府征用地行为不规范，违法用地仍然相当严重
（六）农民与政府在土地利用上的矛盾较大，社会不稳定因素增多
三 顺德城市化进程中农村集体土地利用管理的对策思考
（一）调整行政区划，使城市发展的空间布局更加科学
（二）节约集约利用土地，提高土地利用效益
（三）维护并保障农村集体经济组织和农民的土地权益
（四）保护耕地，保障农业的稳步发展和良好的城市生态环境
第十一章 广州市、深圳市、珠海市“城中村”改造机制比较研究
一 问题的缘起
（一）“城中村”——城乡二元结构体制下的城市独特景观
（二）珠三角“城中村”改造现状
（三）“城中村”改造的难点
二 广州、深圳、珠海的“城中村”改造机制
（一）广州市“城中村”改造机制
（二）深圳市“城中村”改造机制
（三）珠海市“城中村”改造机制
三 广州、深圳、珠海“城中村”改造机制比较分析
（一）政府在“城中村”改造中充当的角色不同
（二）政府和市场的作用不同
（三）珠海市“城中村”的改造取得成效的原因分析
四 “城中村”改造比较研究的启示
（一）历史理性和现实理性相互结合
（二）让利与共赢有机统一
（三）政府与市场间的中庸之道
第十二章 广东省农村土地流转的现状分析与政策建议
一 广东农村土地流转发展状况分析
（一）广东农村土地流转的总体情况
（二）广东农村土地流转的特点
（三）广东农村土地流转中存在的问题
二 广东农村土地流转的约束机制
（一）农村土地流转的产权基础
（二）集体所有制对农村土地流转的影响
（三）外部环境因素对农村土地流转的约束
三 促进广东农村土地流转的政策建议
（一）改革农村土地制度，完善土地流转立法
（二）创造有利于农村土地流转的外部环境
（三）规范地方政府、村委会等特殊主体行为
（四）建立健全农村土地流转市场
附录 广东省解决城乡二元结构问题的部分文件
广东省城镇化发展纲要（粤发[2004]7号）
关于推进城镇化的若干政策意见的通知（粤发[2007]7号）
广东省集体建设用地使用权流转管理办法（草案）（粤府令第[100]号）
广东省城乡居（村）民最低生活保障制度实施办法（粤府令第[52]号）
主要参考文献
后记
陈瑞莲，中山大学政治与公共事务管理学院教授，博士生导师。现任教育部人文社会科学重点研究基地——中山大学行政管理研究中心地方政府与区域公共管理研究所所长，兼任教育部高等学校公共管理类教学指导委员会委员、全国高等教育自学考试指导委员会委员、中国行政管理学会教学研究会常务理事、广东省机构编制管理研究会副会长等。主要研究领域为地方政府与区域公共管理。公开出版的著作有《珠江三角洲公共管理模式研究》、《区域公共管理导论》、《区域公共管理理论与实践研究》等九部，并在《政治学研究》、《中国行政管理》等刊物发表论文八十余篇。
《破解城乡二元结构-基于广东的实证分析》是在实地调查和理论研究的基础上写成的。作者们都是研究“地方政府与公共管理”问题的专家。他们广泛调查了广东省解决城乡二元结构和改造“城中村”的经验和教训，并在此基础上提出了有益的对策建议。这些建议对其他地区有一定的参考价值。
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